Moet de bezem door het ambtenarenapparaat of valt de ambtelijke obesitas wel mee?

Het aantal ambtenaren bij de gemeente Amsterdam is de afgelopen jaren sterk gegroeid. Waar de stad in 2015 nog 15,7 ambtenaren per 1000 inwoners telde, zijn dat er nu 20. Kritische raadsleden spreken van ‘ambtelijke obesitas’ en ook het college wil inmiddels met de bezem door het ambtenarenapparaat. Maar hoe problematisch is de situatie, en hoe doet Amsterdam het in vergelijking met andere grote steden?
Elon Musk staat met een pilotenbril, grote grijns en een rode kettingzaag te zwaaien op een podium. “Dit is de kettingzaag voor de bureaucratie”, schreeuwt hij. Met de oprichting van DOGE, het Department of Government Efficiency, moest Musk het aantal ambtenaren bij de Amerikaanse overheid flink terugdringen. Maar niet alleen in de Verenigde Staten klinkt de roep om minder ambtenaren.
Ook op de Stopera wordt inmiddels openlijk gesproken over het snijden in het eigen personeel. Rigoureuze acties zoals die in de VS of Argentinië worden hier niet voorgesteld, maar volgens sommigen mag in Amsterdam ook de bezem erdoor. 
Meeste ambtenaren van Nederland
Amsterdam telt in totaal ruim 22.000 ambtenaren, waarvan bijna 18.700 in vaste dienst. Daarmee heeft de stad het grootste ambtenarenapparaat van Nederland. De loonkosten bedragen zo’n twee miljard euro per jaar en vormen daarmee de grootste kostenpost op de gemeentebegroting.
Andere grote steden doen het met beduidend minder personeel. Rotterdam telt ongeveer 14.400 ambtenaren, Den Haag 11.100 en Utrecht 5600. Amsterdam is weliswaar de grootste stad, maar volgens sommige raadsleden is de groei van het ambtenarenapparaat problematisch.
‘Ambtelijke obesitas’
“In Amsterdam zijn er 20 ambtenaren per 1000 inwoners, terwijl het landelijk gemiddelde twee keer zo laag ligt, namelijk 10 per 1000 inwoners”, zegt raadslid Laurens Lochtenberg van het CDA. Volgens hem is het ambtelijk apparaat de afgelopen jaren te veel uitgedijd. “Ik vind dat de gemeente lijdt aan ambtelijke obesitas.”
Ook VVD-raadslid Kune Burgers vindt dat het tijd is om te bezuinigen. “Er zijn op de communicatieafdeling inmiddels naar schatting 300 medewerkers. Ik vraag me af of dat echt nodig is als gemeente.” Volgens hem is er ook op andere afdelingen sprake van een ongeremde groei.
Lochtenberg ziet directe gevolgen voor het functioneren van de gemeente. “De cultuur binnen de gemeente hangt samen met het aantal ambtenaren. Het moet op dit moment langs te veel schijven”, zegt hij. Minder mensen met meer verantwoordelijkheid zou volgens hem juist beter werken. “Nu heeft iedereen zijn eigen koninkrijkje.”
Steeds meer overleg
Dat een groot ambtenarenapparaat kan leiden tot inefficiëntie, herkent Albert Jan Kruiter van het Instituut voor Publieke Waarden. “Grote ambtelijke organisaties hebben de neiging om steeds meer overlegtafels op te tuigen”, zegt hij. “Het nemen van besluiten gaat daardoor trager en dat komt de uitvoering van projecten niet ten goede.”
Volgens sommige deskundigen kan dit ook bijdragen aan het hoge ziekteverzuim bij de gemeente Amsterdam. Als medewerkers weinig verantwoordelijkheid ervaren doordat alles langs veel lagen moet, kan dat leiden tot ambtenaren die zich sneller ziek melden. Het ziekteverzuim ligt momenteel op 9,6 procent. Naar schatting zitten zo’n 2000 medewerkers ziek thuis.
Niet alleen kritische raadsleden, maar inmiddels ook het college zegt dat er iets moet veranderen. Burgemeester Femke Halsema en wethouder van Personeel en Organisatie Hester van Buren kondigden in september aan dat de gemeente wordt gereorganiseerd.
“De besluitvorming is nu traag en onoverzichtelijk en laat het ambtenarenapparaat alsmaar groeien”, schreven zij in een brief aan de raad. Vanaf 2027 moet er jaarlijks 15 miljoen euro worden bespaard op het personeel. Dat besluit is opvallend, zeggen deskundigen die AT5 sprak. Zij zetten vraagtekens bij het idee dat Amsterdam daadwerkelijk te veel ambtenaren heeft.
“Stop met ambtenaren bashen”
“Ik vind dat het college het probleem nu afschuift op de ambtenaren”, zegt Frits van der Meer, emeritus hoogleraar vergelijkende bestuurskunde. “Pas als het ambtenarenapparaat functioneert, komt er goed bestuur, zeggen ze eigenlijk. Terwijl het college zelf verantwoordelijk is voor het functioneren van die organisatie.” Volgens hem is het verminderen van het aantal ambtenaren niet de oplossing.
Ook GroenLinks-raadslid Jenneke van Pijpen vindt dat er vaak te snel wordt geroepen dat er te veel ambtenaren zijn. “Ik heb een hekel aan het bashen van ambtenaren. Ze doen belangrijk werk en voegen waarde toe voor de Amsterdammer.” Volgens haar gaat het niet om de aantallen, maar om de vraag of ambtenaren effectief werken.
Groei zegt niet alles
“De groei van 15 naar 20 ambtenaren per 1000 inwoners zegt niet veel”, zegt Van der Meer. Volgens hem blijkt uit onderzoek dat het aantal ambtenaren historisch gezien meebeweegt met de economische conjunctuur. “Na de financiële crisis in 2008 nam het aantal ambtenaren af en nu neemt het al een aantal jaren weer toe.”
Daarbij speelt ook landelijke regelgeving een rol. In 2015 kregen gemeenten door de decentralisaties van de jeugdzorg, de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) en de Participatiewet er veel taken bij. Ook de invoering van de Omgevingswet en de coronacrisis vroegen om extra capaciteit.
Vergelijking G4
AT5 vergeleek Amsterdam met de andere drie grote gemeenten, de zogenoemde G4: Rotterdam, Den Haag en Utrecht. Daarbij is gekeken naar meerdere indicatoren, zoals het aantal ambtenaren per 1000 inwoners, de apparaatskosten, overhead en de inhuur van externen.
De cijfers laten zien dat Amsterdam niet de meeste ambtenaren per 1000 inwoners heeft. Rotterdam telt al sinds 2018 meer ambtenaren per inwoner. Wel hebben Amsterdam en Rotterdam duidelijk meer ambtenaren dan Den Haag en Utrecht. “Het is goed te verklaren dat Amsterdam en Rotterdam hoger scoren”, zegt hoogleraar bestuurskunde Zeger van der Wal. “Het zijn steden met een grote haven, veel internationale bedrijven en veel bezoekers.”
Opvallend is dat het aantal ambtenaren in alle G4-gemeenten ongeveer evenredig is gegroeid in de afgelopen zeven jaar, met zo’n 3 tot 4 procentpunt. Amsterdam groeide zelfs het minst hard van alle vier, al liggen de verschillen dicht bij elkaar.
De apparaatskosten, dit zijn alle uitgaven aan personeel, gebouwen en materieel, liggen in Amsterdam en Rotterdam het hoogst. Waar Amsterdam lange tijd het meeste uitgaf per inwoner, geeft Rotterdam sinds vorig jaar meer uit. Opvallend is dat de apparaatskosten in Utrecht in zeven jaar tijd verdubbelden, terwijl ze in Amsterdam met 20 procent het minst hard groeiden.
Verder scoort Amsterdam lager op overhead. Dat zijn alle kosten voor sturing en ondersteuning van medewerkers in het primaire proces. In Amsterdam ligt dat op 9,3 procent, terwijl dat in de andere steden rond de 12 procent ligt. Wel is de overhead in Amsterdam de afgelopen jaren het hardst gestegen.
Een benchmarkonderzoek laat zien dat Amsterdam, in verhouding tot de rest van Nederland, veel uitgeeft aan centrale overhead. Dat wordt volgens de onderzoekers echter “volledig verklaard door de grote omvang van het personeelsbestand. “Tegelijkertijd constateren de onderzoekers dat er geen programma’s zijn waarbij met veel personeel weinig geld wordt uitgegeven, “wat zou kunnen wijzen op een minder efficiënte uitvoering.”
De externe inhuur bij gemeenten ligt al jaren onder vuur. Landelijk steeg het aandeel externen van 10 procent tien jaar geleden naar 17,5 procent nu. Amsterdam en Rotterdam wisten dat aandeel de afgelopen jaren te verlagen, terwijl het in Utrecht en Den Haag juist toenam. Amsterdam heeft, net als veel andere gemeenten, de ambitie uitgesproken om terug te gaan naar 10 procent inhuur. Dat doel lijkt voorlopig nog ver weg.
Kijk je naar alle indicatoren samen, dan scoort Rotterdam op drie van de vier punten het hoogst binnen de G4, met Amsterdam daar vlak achter. Tegelijkertijd heeft Amsterdam de laagste overhead. Op basis van de cijfers lijkt het beeld dat Amsterdam uitzonderlijk veel ambtenaren heeft en inefficiënt is ingericht, niet te kloppen.
Toch waarschuwen deskundigen dat cijfers niet alles zeggen. “Elke gemeente is anders ingericht”, zegt Van der Wal. Taken kunnen intern worden uitgevoerd of juist worden uitbesteed, wat grote invloed heeft op het aantal ambtenaren en kosten op bepaalde onderdelen. 
Appels met peren
In Amsterdam wordt bijvoorbeeld Waternet per volgend jaar opgesplitst. Daardoor komen zo’n 1000 van de 1800 medewerkers op de loonlijst van de gemeente. Andersom was het GVB lange tijd onderdeel van de gemeente en werd het in 2007 verzelfstandigd. Uit onderzoek van de Rekenkamer blijkt dat dit soort veranderingen het aantal ambtenaren tussen 1983 en 2010 zelfs halveerde: van 29.700 naar 15.800.
Deze verschuivingen maken vergelijkingen lastig. Ook in Rotterdam werden het havenbedrijf en openbaar vervoerder RET verzelfstandigd. “Het is daardoor al snel appels met peren vergelijken”, zegt Van der Wal. 
Kruiter wijst er verder op dat Amsterdam, net als Rotterdam en Den Haag, te maken heeft met zware stedelijke problematiek en meer complexiteit. “Armoede, ondermijning, criminaliteit en een sociale woningvoorraad die vernieuwd moet worden”, somt hij op. “Dat vraagt nu eenmaal om meer ambtenaren.” 
Afdelingen gegroeid
Volgens deskundigen is het daarom zinvoller om specifieke afdelingen met elkaar te vergelijken. Hoe scoort Amsterdam bijvoorbeeld op het aantal ambtenaren dat zich bezighoudt met de WMO, afgezet tegen het aantal cliënten? Maar ook daar blijkt vergelijken lastig.
Rigtje Passchier, die voor de Universiteit Leiden onderzoek doet naar de decentralisaties uit 2015 en de G4 vergelijkt, ziet grote verschillen. “Het is bij de WMO en de jeugdzorg enorm verschillend wat een gemeente zelf doet en wat wordt uitbesteed. Zo doet Rotterdam taken op het gebied van huiselijk geweld zelf en Amsterdam juist niet.”
Cijfers van de gemeente Amsterdam laten zien dat sommige afdelingen sterk zijn gegroeid, terwijl andere juist zijn gekrompen. Met name de clusters Stadsbeheer & Dienstverlening en Ruimte en Economie namen toe in het aantal fte. Het cluster Stadsdeelorganisaties kromp, terwijl kleinere clusters ongeveer gelijk bleven.
Uit navraag bij de gemeente blijkt dat de groei bij Stadsbeheer & Dienstverlening vooral door een uitbreiding van de afdeling Stadswerken komt. “De stad is groter geworden, er wonen meer mensen en er komen meer bezoekers”, schrijft de gemeente. Daardoor is bijvoorbeeld het aantal reinigers toegenomen. Over de groei bij Ruimte en Economie zegt de gemeente geen goed zicht te hebben.
De gemeente werkt aan een nadere analyse van de groei per afdeling. Die maakt deel uit van de reorganisatie onder leiding van brandweercommandant Tijs van Lieshout, waarbij wordt gesneden in het ambtenarenapparaat. “Het doel is een gemeente die kleiner en slagvaardiger werkt”, schreef wethouder Van Buren eerder.
Hoewel het aantal ambtenaren de afgelopen zeven jaar sterk toenam, is dat geen ontwikkeling die uniek is voor Amsterdam. Ook in de rest van de G4 is een vergelijkbare groei te zien. Daarnaast schiet Amsterdam op meerdere indicatoren niet negatief uit. Volgens sommige deskundigen is het daarom opvallend dat de gemeente besluit te snijden in het eigen ambtenarenapparaat.
Twijfels over effect bezuinigen
Volgens Van der Meer leidt minder personeel niet automatisch tot beter bestuur. “Ik vind dat het college de boel voor de gek houdt met deze actie”, zegt hij. “Als het ambtenarenapparaat niet functioneert, ligt dat niet alleen aan de ambtenaren.”
Van Pijpen staat niet afwijzend tegenover de reorganisatie, maar plaatst wel kanttekeningen. “Het is goed om kritisch te kijken naar hoe we georganiseerd zijn”, zegt ze. “Maar bezuinigen mag geen doel op zich worden. Vergeet niet dat ambtenaren ook gewoon mensen zijn van vlees en bloed.”

Lees het hele verhaal via AT5: Moet de bezem door het ambtenarenapparaat of valt de ambtelijke obesitas wel mee?